Download Doc

Eén van de bronnen van economische welvaart in de neoklassieke economische theorie is internationale handel. Het idee dat hieraan ten grondslag ligt is de theorie van comperatieve voordelen zoals ontwikkeld door David Ricardo en later uitgewerkt door onder andere Hekscher en Ohlin. Deze theorie houdt in dat landen zich zullen specialiseren in de productie van goederen die relatief internsief gebruik maken van veel voorkomende schaarse grondstoffen. De aanwezigheid van het milieu in een land is een van de factoren die kan bepalen welke goederen relatief 'goedkoop' kunnen worden geproduceerd. Bij de hoeveelheid milieu kan in dit geval worden gedacht aan de capaciteit om vervuiling te absorberen. In een model met vaste coëfficiënten (dat wil zeggen met slechts één specifieke productietechnologie voor elke goed) zal een land met een relatief grote hoeveelheid milieu zich specialiseren op de productie van het goed of de goederen die het meest milieu intensief zijn en zal een land dat een relatief grote hoeveelheid arbeid heeft zich specialiseren in de productie van arbeidsintensieve producten. In de situatie dat er meerdere productie technologieën zijn voor de diverse goederen zal het land met de relatief grote milieu voorraad zich nog steeds specialiseren in de productie van milieu-intensieve productie en zal het land met de relatief grote hoeveelheid arbeid zich nog steeds specialiseren in de productie van arbeidsintensieve goederen. Daarnaast zullen alle goederen in het relatief milieu rijke land worden geproduceerd met milieu-intensieve technologieën en zullen de producten in het arbeidsrijke land worden geproduceerd met arbeidsintensieve technologieën. De productietechnologie die worden gebruikt in de verschillende landen zullen dus verschillen als gevolg van de verschillen in relatieve hoeveelheden van de verschillende grondstoffen. Elke poging om producten in verschillende landen te onderwerpen aan uniforme, geharmoniseerde milieu standaards is in strijd met dit Heckscher-Ohlin theorema dat zegt dat landen zich moeten specialiseren op basis van de relatieve hoeveelheden grondstoffen. Deze conclusie kan ook worden vertaald in het beleidsadvies dat milieu standaards voor producenten idealiter zouden moeten worden overgelaten aan de nationale autoriteiten.

      Het sluiten van het Verdrag van Rome, oftewel het Verdrag tot Oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, heeft geresulteerd in een ruime hoeveelheid wetgeving die er op was gericht om nationale wetgeving te harmoniseren. Het doel van deze geharmoniseerde wetgeving was het bevorderen van de Gemeenschappelijke Markt. Een van de redenen voor deze Gemeenschappelijke Markt was om een hogere welvaart te bereiken voor de ingezetenen van de Lidstaten dan mogelijk zou zijn geweest zonder deze integratie. Welvaart was gedefinieerd als economische welvaart in het Verdrag van Rome van 1957, maar langzamerhand is het begrip verruimd tot meer dan welvaart in de zin van inkomen per hoofd van de bevolking en na het Top van Parijs van 1972 staat buiten kijf dat de kwaliteit van het natuurlijke milieu een onlosmakelijk deel uitmaakte van de welvaart. Door deze verruiming van de definitie ontstond een nieuwe probleem, namelijk hoe kunnen de verschillende doelstellingen zoals een hoog inkomen per hoofd van de bevolking en een hoge kwaliteit van het milieu tegelijkertijd worden bereikt Het antwoord van de neoklassieke economische theorie is in principe heel simpel: Lidstaten zouden in staat moeten worden gesteld om zelf de op de in het land gevestigde industrie toepasselijke milieuwetgeving te bepalen zodat de producenten zich gaan specialiseren in de productie van goederen die relatief intensief gebruik maken van de grondstoffen die relatief ruim voorhanden zijn in die bepaalde Lidstaat.

      Als we kijken naar de ontwikkeling van het milieubeleid in de Europese Gemeenschap over de laatste drie decennia dan zien we een beeld dat in tegenspraak lijkt met dit simpele advies op basis van de neoklassieke theorie. De Europese Commissie heeft, daarin gesteund door de Raad, sinds 1972 een milieubeleid uitgezet waarin het uitgangspunt lijkt te zijn dat richtlijnen moeten worden uitgevaardigd zodat vergelijkbare industrieën in de verschillende Lidstaten onderworpen zijn aan uniforme, geharmoniseerde milieueisen In het meest extreme geval van volledige harmonisatie zou dit impliceren dat de industrie te maken heeft met gelijke emissie standaards onafhankelijk van de plaats van vestiging binnen de Gemeenschap. Dientengevolge zullen producenten gebruik maken van identieke productietechnologie met een gelijke belasting van het natuurlijke milieu onafhankelijk van de nationale milieukenmerken. In dit geval zou de vervuiling per eenheid product in landen met een lage beschikbaarheid van milieu gelijk zijn aan de vervuiling per eenheid product in landen met een hoge beschikbaarheid van milieu.

      Dit proefschrift is geïnspireerd door dit ogenschijnlijke verschil tussen het Europese milieubeleid en het beleidsadvies op basis van de neoklassiek economie. De fundamentele vraag van dit boek is of dit gepercipieerde verschil al dan niet bestaat. Een vervolgvraag is of, wanneer zo een verschil daadwerkelijk bestaat, dit verklaard kan worden. Deze vragen zin beantwoord op basis van een analyse van Europese secundaire wetgeving met betrekking tot emissies door stationaire puntbronnen zoals industriële installaties (smeerpijpen).

      Om deze vragen te kunnen beantwoorden moeten een aantal voorvragen worden geadresseerd. De eerste voorvraag is een bepaling van de exacte uitspraken van de neoklassieke economische theorie ten aanzien van harmonisatie van milieustandaards. We geven een overzicht van de economische argumenten voor en tegen de international coördinatie van milieubeleid en de harmonisatie van emissiestandaards. Zoals hierboven gezegd is de basis van de neoklassieke economische theorie dat landen zich specialiseren op basis van de relatieve beschikbaarheid van grondstoffen, waaronder het milieu. Internationale harmonisatie van milieustandaards voorkomt deze welvaartsvermeerderende specialisatie en zal daarom de welvaart verminderen. En andere reden is dat harmonisatie van milieustandaards geen recht doet aan verschillen in voorkeuren van consumenten die bestaan tussen de consumenten in de verschillende Lidstaten. Indien milieustandaard worden geharmoniseerd zal dit een zogenaamde concurrentieverstoring tot gevolg hebben, wat wil zeggen dat de welvaart lager is dan de welvaart had kunnen zijn indien er geen sprake zou zijn geweest van harmonisatie. Tenslotte zal harmonisatie van emissiestandaarden als beleidsinstrument veelal suboptimaal zijn ten opzichte van de inzet van economische instrumenten. Gelijke emissiestandaards en zelfs verplichte convergentie van nationale emissiestandaards is geen efficiënte aanpak

      In sommige gevallen kan er een noodzaak zijn voor enige vorm van internationale coördinatie van het nationale milieubeleid van Lidstaten. Deze situaties ontstaan in het geval van grensoverschrijdende vervuiling en wanneer Lidstaten in staat zijn om hun welvaart te vermeerderen ten koste van de welvaart van andere staten door strategisch gekozen milieustandaarden. De coördinatie van nationaal milieubeleid in een Europese context zal veelal centralisatie impliceren, oftewel de creatie van bevoegdheden op het niveau van de Gemeenschap. De geconstateerde noodzaak voor coördinatie van milieubeleid impliceert echter niet dat de milieustandaarden zouden moeten worden geharmoniseerd.

      We hebben ook een alternatieve opvatting met betrekking tot internationale handel geïdentificeerd die we de 'fair trade' opvatting noemen. Deze fair trade opvatting is gericht op het creëren van gelijke of gelijkwaardige uitgangsposities voor industrieën in de verschillende landen. Volgens deze opvatting is pas sprake van eerlijke concurrentie (een zogenaamde 'level playing field') indien alle producenten in de Gemeenschap een gelijke uitgangspositie hebben ten aanzien van bijvoorbeeld de milieustandaards waaraan zij zijn onderworpen. Vanuit deze opvatting bezien voorkomen geharmoniseerde milieustandaards oneerlijke handel. De uitkomsten van deze fair trade opvatting staan dus diametraal ten opzichte van de opvattingen van de neoklassieke economische theorie. In de neoklassieke theorie zijn verschillen in prijzen voor grondstoffen een afspiegeling van de relatieve schaarste van deze grondstoffen, en op haar beurt zijn deze prijsverschillen de bron voor welvaartsvermeerderende international handel. Een rigoureuze toepassing van de faire trade opvatting zou impliceren dat de gronden voor internationale handel worden afgesneden



Een tweede vraag betreft de gekozen rechtsbasis voor de Europese secundaire milieuwetgeving. Op elke moment hebben de Instituties de keuze gehad tussen meerdere verdragsartikelen als rechtsbasis voor de richtlijnen. In de periode tot de Europese Akte bestond en keus tussen het harmonisatie artikel 100 en het reserve artikel 235, in de periode vanaf de Europese Akte bestond een keus tussen het harmonisatie artikel 100a (tegenwoordig artikel 95) en de milieuartikelen 130r,s en t (tegenwoordig artikelen 174-176). Een sterke nadruk op het harmonisatie aspect zal impliceren dat voornamelijk van het harmonisatie artikel gebruik wordt gemaakt, een sterke nadruk op het milieu aspect zou impliceren dat met name het reserve artikel en het milieuartikel worden gebruikt als rechtsbasis voor secundaire milieuwetgeving.

      Gedurende de jaren voor de Europese Akte maakten de meeste van de milieurichtlijnen die zijn geanalyseerd gebruik van zowel het harmonisatie artikel als het reserve artikel. In de periode na de Europese Akte waren de onderzochte richtlijnen met name gebaseerd op de milieuartikelen en was slechts een kleine minderheid van deze wetgeving gebaseerd op het harmonisatie artikel. Wanneer we kijken naar de rechtsbasis van de voorstellen voor deze richtlijnen dan zien we een ander beeld. Grofweg kunnen we drie periodes onderscheiden. In de eerste periode waren de voorstellen gebaseerd op slechts één verdragsartikel, in de meeste gevallen het reserve artikel. In de tweede periode werden de milieurichtlijnen gebaseerd op de zowel het harmonisatieartikel als het reserve artikel. Er is een overlap tussen deze twee periodes rond de jaren 1978-1982, maar de trend is onmiskenbaar. In de derde periode, die begint met de Europese Akte, zien we een terugkeer naar het gebruik van slechts één rechtsbasis in de voorstellen voor de milieurichtlijnen.

      We kunnen dus een tijdelijk verschil constateren tussen de rechtsbasis van de voorstellen en de rechtsbasis van de uiteindelijke richtlijnen. De Commissie maakte in de eerste periode voor elk voorstel voor een richtlijn een bewuste keus tussen de beschikbare rechtsbasis, waarbij de keus lijkt af te hangen van het inhoudelijke zwaartepunt van de beoogde richtlijn. De Raad koos voor de dubbele rechtsbasis die de dubbele doelstelling van de milieurichtlijnen onderstreept, namelijk het beschermen van het natuurlijke milieu en de bevordering van de gemeenschappelijke markt. De Commissie nam deze dubbele rechtsbasis over in de latere voorstellen na haar voorstellen keer op keer gewijzigd te zien.



Een derde voorvraag betreft de redenen waarom voor harmonisatie van standaards gekozen zou moeten worden. Het Spaak rapport waarin de grondslag wordt gelegd voor de Europese Economische Gemeenschap geeft geen duidelijke indicaties of de neoklassieke theorie wordt aangehangen, die de nadruk legt op het efficiëntie criterium, of dat de fair trade opvatting wordt aangehangen, die de nadruk legt op een vorm van rechtvaardigheid. Het Verdrag van Rome heeft dezelfde ambivalentie in zich: Het is niet mogelijk te lezen in het Verdrag in welke gevallen harmonisatie gewenst is en of verschillende in nationale (milieu) wetgeving een reden zijn om tot harmonisatie over te gaan. Ook de actie programma's voor het milieu, die beogen een invulling te geven van de milieudoelstellingen van de Gemeenschap bevatten verwijzen naar enerzijds de noodzaak om concurrentieverstoringen te voorkomen door middel van harmonisatie en anderzijds naar de noodzaak om standaards te laten variëren als weerspiegeling van variatie in bijvoorbeeld de natuurlijke omstandigheden. Het is dus onmogelijk om op basis van algemene wetgeving en beleidsstukken te komen tot duidelijke conclusies voor wat betreft de visie die binnen de Gemeenschap primair wordt aangehangen. Hieruit volgt de noodzaak om in detail te kijken naar de secundaire wetgeving.

      Als we kijken naar de milieurichtlijnen in de periode tot de Europese Akte dan is een standaardzin in de preambules 'Overwegende dat een dispariteit tussen de bepalingen die in de verschillende Lidstaten reeds van toepassing dan wel in voorbereiding zijn met betrekking tot (onderwerp) , kan leiden tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kan zijn op de goede werking van de gemeenschappelijke markt ; dat derhalve op dit gebied de wetgevingen nader tot elkaar dienen te worden gebracht , zoals bepaald in artikel 100 van het Verdrag'. De gevolgde redenering is duidelijk; kostenverschillen voor producenten op basis van verschillen in de nationale milieustandaards moeten worden voorkomen. Deze redenering is eerder beschreven als de fair trade redenering, volgens welke verschillende kosten voor vergelijkbare ondernemingen op grond van verschillen in nationale wetgeving een concurrentieverstoring zijn. We concluderen dat de redenen die worden gegeven voor harmonisatie in de preambules van de richtlijnen overeenkomen met de denkrichting van de fair trade opvatting die is gericht op een level playing field.

      In de jaren na de Europese Akte is het aantal verwijzingen naar de noodzaak om nationale milieustandaards te harmoniseren gestaag afgenomen. Het intensieve gebruik van de milieuartikelen als rechtsbasis voor milieurichtlijnen resulteerde in preambules die milieubescherming als primaire reden aanvoerden en waarin niet langer werd gesproken over de noodzaak om concurrentieverstoringen te voorkomen door middel van harmonisatie. We kunnen dus concluderen dat het ontwerp van de richtlijnen met betrekking tot stationaire bronnen opschoven in de richting van het efficiëntie criterium dat ten gronde ligt aan de neoklassieke economische theorie. Echter, zelfs de beoordeling van de recentere richtlijnen aan de hand van het efficiëntie criterium zal negatief uitpakken. Dit is omdat de recentere milieurichtlijnen de nadruk leggen op een zekere minimum milieukwaliteit voor de gehele Gemeenschap terwijl de economische theorie geen noodzaak ziet voor een uniforme milieukwaliteit aangezien de optimale nationale milieukwaliteit afhangt van onder andere nationale voorkeuren.



Een vierde voorvraag betreft de mate van harmonisatie die wordt bereikt op grond van de diverse richtlijnen. We maken hierbij het onderscheid tussen 'volledige harmonisatie' en 'minimum harmonisatie'. Volledige harmonisatie en minimum harmonisatie verwijzen naar de situatie waarbij op Gemeenschapsniveau normen worden gesteld aan de normen die nationale autoriteiten mogen opleggen aan de producenten op hun grondgebied. Volledige harmonisatie betreft de situatie waarbij de nationale autoriteiten geen mogelijkheden hebben om of lagere of hogere normen op te leggen aan de industrie op hun grondgebied, ergo de situatie waarbij vergelijkbare installaties onderworpen zijn aan uniforme emissiestandaards. In het geval van minimum harmonisatie legt de Gemeenschap op welke standaards minimaal moeten worden opgelegd maar zijn de nationale autoriteiten vrij om strengere milieustandaards op te leggen aan de industrie.

      In de onderzochte richtlijnen wordt niet of nauwelijks volledige harmonisatie nagestreefd maar is de doelstelling vaak gedefinieerd in termen van minimum harmonisatie. Het is echter ook mogelijk voorbeeld te geven van richtlijnen die volledige voldoen aan het beeld van minimum harmonisatie. De meeste richtlijnen laten uitzonderingen toe op dit uitgangspunt zodat de Lidstaten toch in staat zijn om lagere milieustandaards op te leggen dan de uniforme minimumstandaard die is voorgeschreven in de richtlijn. Dus, in de meeste gevallen is sprake van 'minder dan minimum harmonisatie'. Voorbeelden van zulke uitzonderingen zijn bijvoorbeeld minimum standaards die zijn gedifferentieerd op basis van lokale kenmerken, richtlijnen die vereisen dat Lidstaten zelf gebieden aanwijzen die al dan niet vallen onder de richtlijn, richtlijnen die Lidstaten de keus geven tussen verschillende types standaards zoals emissiestandaards of milieukwaliteitsnormen (zogenaamde alternatieve harmonisatie) en richtlijnen die specifieke regels bevatten voor bij met naam genoemde Lidstaten. De conclusie is dat graad van harmonisatie, gedefinieerd als de mate van uniformiteit van de resulterende emissiestandaards die gelden voor vergelijkbare producenten erg laag is. Deze conclusie is van toepassing op de gehele periode van Europese milieuwetgeving, aangezien er geen opmerkelijke verschillen bestaan tussen de richtlijnen in de verschillende onderscheiden perioden. Deze conclusie is niet opmerkelijk voor de periode van na de Europese Akte aangezien de frequentst voorkomende rechtsbasis, de milieuartikelen, geen duidelijke beperkingen opleggen aan de mate van harmonisatie die tot stand zou moeten worden gebracht door de richtlijnen. Deze conclusie is echter wel opmerkelijk voor de periode van voor de Europese Akte. In deze vroege periode werd veelal gebruik gemaakt van de dubbele rechtsbasis met daarin het harmonisatieartikel en verwijzingen in de preambules naar de noodzaak van harmonisatie om concurrentieverstoringen te voorkomen.


Op basis van de antwoorden op de voorvragen kan een antwoord worden gegeven op de vraag of er een verschil bestaat tussen het gebruik van harmonisatie in het milieubeleid van de Europese Gemeenschap ten aanzien van stationaire puntbronnen en de uitgangspunten van de neoklassieke economische theorie. de mate van harmonisatie. We concluderen dat de perceptie dat er grote verschillen zijn tussen het beleid en de economische theorie niet geheel juist is. In de eerste periode tot aan de Europese Akte werd het harmonisatie artikel veelvuldig gebruikt als rechtsbasis voor richtlijnen met betrekking tot emissiestandaards voor stationaire bronnen. Het gebruik van dit artikel en de redenering die daaraan ten grondslag lag impliceert het aanhangen van de fair trade opvatting dat verschillen tussen nationale milieustandaards een concurrentieverstoring zijn. Indien we afgaan op de rechtsbasis en de preambules constateren we een verschil tussen het milieu beleid van de Europese Gemeenschap ten aanzien van stationaire bronnen en de adviezen van de neoklassiek economische theorie. Ten aanzien van de periode na de Europese Akte wordt geconstateerd dat er geen opmerkelijk verschillen bestonden tussen de uitgangspunten van het Europese milieubeleid zoals vervat in de rechtsbasis en de preambules en de economische theorie.

      Indien we kijken naar de inhoud van de richtlijnen dan zien we dat er aanzienlijke ruimte bestond voor differentiatie van nationale milieustandaards in zowel de periode voor als de periode na de Europese Akte. De verschillen tussen het Europese milieubeleid ten aanzien van stationaire bronnen en de uitspraken van de neoklassiek economische theorie daaromtrent zouden daarom best wel eens heel klein kunnen zin. A a-priori kan verwacht worden dat het Europese milieubeleid, dat gekenmerkt wordt door minder dan minimum harmonisatie, zal resulteren in enigszins strengere milieustandaards in de economische minder ontwikkelde Lidstaten maar dat er voor de economische meest ontwikkelde Lidstaten geen beperkingen waren om hoge standaards op te leggen aan de industrie op hun respectievelijke grondgebied.

      Harmonisatie van nationale normen blijft een belangrijk instrument in het instrumentarium van de Gemeenschap. Hiermee blijft er een gevaar voor wetgeving die in strijd is met de uitgangspunten van de neoklassiek theorie ondank het feit dat de verschillen tussen de economische theorie en de praktijk zoals vervat in de onderzochte richtlijnen veel geringer waren dan verwacht zou kunnen worden indien alleen wordt gekeken naar de rechtsbasis van de richtlijnen en de betreffende preambules.